玉门市人民政府
行政复议决定书

玉 门 市 人 民 政 府

行政复议决定书

*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;*****;玉政复决字〔**** 〕* 号

申请人：玉门某有限公司

被申请人:玉门市自然资源局

申请人因不服被申请人作出《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》的行为，通过邮件方式向本机关提出行政复议申请，本机关于****年*月**日收悉，于****年*月**日依法受理，现已审理终结。

申请人行政复议请求：撤销被申请人作出的《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》，并责令被申请人按《闲置土地处理办法》第八条、第十二条、第十三条相关规定，调整土地用途及规划条件。

申请人称：

****年*月**日，为建设“玉门东镇导热油槽式*万千瓦光热发电示范项目”（以下简称“项目”），申请人与玉门市国土资源局签署《国有建设土地使用权出让合同》，并受让*********号宗地使用权，申请人已支付土地使用权出让价款人民币*，***，***元（大写：伍佰肆拾捌万伍仟壹佰元整），并在付清该款项后申请国有建设用地使用权登记及办理相关土地权证，但被申请人却要求提供*********号宗地第三方测绘报告方能办理土地权证，变相要求项目建设用地需达到一定进度，因此，申请人未能办理土地权证。****年**月*日，被申请人就*********号宗地向申请人下达《闲置土地调查通知书》，认为*********号宗地存在国有建设用地使用权超过国有建设用地使用权有偿使用合同、约定的动工开发日期满两年未动工开发的国有建设用地情况，涉嫌构成闲置土地。****年*月**日，被申请人就*********号宗地的现场勘测情况下达《现场勘测结果告知书》，告知*********号宗地勘测定界结果。****年*月*日，被申请人下达《闲置土地认定书》，以“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满*年未动工开发”为由认定*********号宗地为闲置土地。****年**月**日，申请人收到被申请人邮寄的《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回*********号宗地使用权，限申请人自收到本决定书之日起三十日内到被申请人处办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行的，被申请人将直接公告注销处理。申请人认为，被申请人作出的《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》。申请人认为，被申请人作出的《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实不清，未适用正确依据，收回国有建设用地使用权决定应予撤销，且被申请人应当按《闲置土地处理办法》相关规定，重新调整土地用途及规划条件，具体理由如下：

一、被申请人作出闲置土地处置决定应当考虑因政府原因未能办理土地产证情形对项目的影响，重新协商土地处置办法。在申请人已按合同约定支付土地使用权出让价款后，被申请人及相关土地使用权证登记部门应当按程序为申请人办理土地权证，但相关部门以*********号宗地缺乏第三方测绘报告拒绝办理土地权证，导致申请人未能获取土地权证，其受让的土地使用权限并不完整，进一步影响了申请人项目资金筹集，影响了开发进度。申请人未能获取土地权证的情形符合《闲置土地处理办法》第八条“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟”的情形，应当适用《闲置土地处理办法》相关规定，重新调整土地用途及规划条件，而非直接无偿收回。

二、被申请人作出的《闲置土地认定书》当前认定事实不清，缺乏认定依据，应当撤销。第一，因该土地缺乏土地使用权证，无法与《现场勘测结果告知书》、《闲置土地认定书》相关数据对应，且申请人认为在缺失土地证的情况下所进行的现场勘测缺乏要件，程序违法。因此，申请人认为《闲置土地认定书》缺乏合法的勘测程序及相关土地数据等事实依据。第二，关于被申请人以“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满*年未动工开发”为由认定*********号宗地为闲置土地，该理由缺乏依据且与实际情况不符。****年，申请人与北京某公司、广东某公司签订了***********号《玉门东镇导热油槽式*万千瓦光热发电示范项目***总承包项目工程合同协议书》，约定项目于****年*月**日前开始场平等工作（见附件），并于****年***月许举行开工仪式，因此，申请人动工开发日期未超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定、规定的动工开发日期*年。同时，申请人认为项目开工工作不应当仅限于进场施工，申请人积极开展的包括开展勘测界定、委托编制环评报告、水土保持报告、安全预评价报告等前期筹备工作以及签署***总承包合同、采购部分项目物资、支付知识产权许可费用、接入电力等与施工相关的工作也应当作为申请人的项目开工工作。就*********号宗地土地开发、建设项目，申请人已投入约**，***，***.*元，除为受让土地使用权，支付土地使用权出让价款及税费*，***，***元外，申请人为项目投入的其它支出包括：（*）购买硅油，与瓦克化学（中国）有限公司签署《硅油采购合同》，支出**,***,***元；（*）购买电机，与东方某电机有限公司签署《电机采购合同》，支出***,***元；（*）购买汽轮机，与东方某汽轮机有限公司签署《汽轮机采购合同》，支出*,***,***元；（*）为后续供应项目所需集热器，申请人关联公司签订《玉门东镇导热油槽式*万千瓦光热发电项目**交付合同》，预付专知和知识产权许可费用约**,***,***元；（*）为项目节能评估，与甘肃某公司签署《节能评估技术服务合同书》，支出**,***元；（*）为获取初步设计勘察报告，与中国某电力公司签订《初步设计阶段勘察技术服务合同书》，支出***,***元；（*）委托项目可研评审和出具可研报告，与中国某电力公司签订《可行性研究报告编制技术服务合同书》，支出***,***元；（*）为项目可研评审，与某电力规划总院有限公司签订《技术咨询合同书》，支出***,***元；（*）为项目获取水土保持方案、安全评价、地质灾害危险性评价，与甘肃锐建某公司签订《技术服务合同》，支出***,***元；（**）为获取项目水质分析报告，与陕西某公司签订《水质检测技术服务合同书》，支出**,***元；（**）为进行焦炉煤气检测，与北京某研究院签订《技术服务合同》，支出*,***元；（**）为土地测绘，与玉门市某公司签署《用地勘测定界合同》，支出***,***元；（**）为环境评价，与陕西科荣某公司签订《技术咨询合同书》，支出***,***元；（**）为制作安装项目广告牌，与玉门市某工程公司签订《广告设计及制作安装合同》，支出**,***元；（**）为安装电力工程，与玉门市某安装有限公司签订《电力安装施工工程协议》，支出***,***元；（**）为项目接入电力系统，与中国能源某公司签订《技术咨询（服务）合同》，支出***,***元；（**）为安装草原围栏，与甘肃勤硕某公司签订《玉门市退牧还草项目草原围栏建设合同》，支出***,***元；（**）按甘肃省草原监督管理局下发的函件，缴纳草原植被恢复费共计***,***元；（**）为项目招标代理，与中招某公司签订《招标委托协议》，支出代理费***,***元；（**）为进行技术服务评审，与电力规划某公司签订《技术咨询合同书》，支出***,***元；（**）为项目管理，与常州某公司签订《管理服务合同》，支出服务费*,***,***元；（**）其余准备工作（包括工作人员差旅等杂费）共计支出*,***,***.**元。因此，应当认定申请人在国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期的一年内已陆续开展动工开发工作。被申请人认定*********号宗地为闲置土地的理由缺乏事实依据。综上，被申请人作出的《闲置土地认定书》认定事实不清，缺乏认定依据，应当撤销，且该认定书不得直接作为进一步作出《收回国有建设用地使用权决定书》的依据，《收回国有建设用地使用权决定书》缺乏事实和法律依据。

三、被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》未适用正确依据，应当撤销。被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》除存在上述缺乏事实依据的情形，在被申请人作出闲置土地处置办法的过程中，未考虑项目情况及国家政策变动、缺乏土地权证对申请人项目的影响，未适用正确法律依据，对申请人使用的土地作出合理的处置。在项目开展期间，项目相关国家政策存在如下变动：****年*月**日，国家能源局发布了《关于推进太阳能热发电示范项目建设有关事项的通知》，明确项目建设期限可放宽至****年**月**日，但并未明确新的电价水平。****年**月开始，新冠疫情爆发，直接导致项目进度停滞。****年*月**日，国家财政部、发改委、能源局联合发布了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》，意见指出非水可再生能源发电已进入产业转型升级和技术进步的关键期，风电、光伏等可再生能源已基本具备与煤电等传统能源平价的条件，国家新增海上风电和光热项目不再纳入中央财政补贴范围，按规定完成核准（备案）并于****年**月**日前全部机组完成并网的存量海上风力发电和太阳能光热发电项目，按相应价格政策纳入中央财政补贴范围。但****年*月*日，国家发改委发布了《国家发展改革委关于****年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔****〕***号），调整****年光伏发电、风电等新能源上网电价政策，调整或取消部分新能源项目的电价补贴。因上述政策及其相关的一系列连锁政策的变化透露出可再生能源正在向平价上网平稳过渡的趋势，考虑到项目的建设周期和投入规模，以及后续政策的不明确性、新冠疫情对申请人、施工单位的影响，被申请人项目不得不停滞，等待明确的政策指示和疫情对施工和其他采购工作的影响降低。申请人认为，结合国家政策的变化、新冠疫情（不可抗力）的爆发以及因被申请人原因未能办理土地权证对项目进度的影响，应当适用《闲置土地处置办法》（****修订）第八条、第十二条、第十三条规定，市、县国土资源主管部门应当与申请人协商，选择土地处置方式，包括调整土地用途、规划条件，而非直接无偿收回土地使用权。综上，申请人认为被申请人作出的“无偿收回国有建设用地使用权”的处置措施过重，应当撤销《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》，允许申请人协商调整土地用途。

综上所述，被申请人出具的文书存在认定事实不清、适用依据错误情形，对申请人的实体性权利、义务产生了实际的影响，影响到了申请人的合法权益，依照《中华人民共和国行政复议法》之规定，应予撤销。

被申请人称：

一、对申请人所提的“被申请人作出闲置土地处置决定应当考虑因政府原因未能办理土地证情形对项目的影响，重新协商土地处置办法”。根据《国土资源部办公厅关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》文件：“申请不动产首次登记或涉及界址界限变化的不动产变更、转移登记的，申请人应当按照相关法律法规规定提交不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果；申请人委托开展权籍调查的，应由申请人自行选择权籍调查单位，权籍调查费用由委托双方根据相关收费标准和规定协商确定。”及《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》文件：“各地应采用公开、公平、公正的市场竞争方式，规范不动产权籍调查行为，原则上，谁委托，谁出资，对于利用已有成果进行不动产权籍调查的，不得重复收费。”的要求，该公司提出的被要求提供*********号宗地第三方测绘报告属于不动产权证的办理要件，并非被申请人的变相要求。玉门市自然资源局是按照签订的《国有建设用地使用权出让合同》及合同约定的开工期限进行闲置土地调查、认定、处置，在规定的时限内开发建设是法律的强制性规定和土地出让合同当中的约定。未办理土地使用权证与闲置土地认定和收回不具有因果关系，不是其抗辩或阻却闲置土地认定和收回的理由。

二、被申请人做出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，认定依据正确，不予撤销。“第一，因该土地缺乏土地使用权证，无法与《现场勘测结果告知书》、《闲置土地认定书》相关数据对应，且申请人认为在缺失土地证的情况下所进行的现场勘测缺乏要件，程序违法。”根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第**号）文件第七条：“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。”及按照现场核查、下发《闲置调查通知书》、企业提交闲置原因等相关说明材料、现场勘界、反馈现场勘验结果、下发《闲置土地认定书》并告知企业相关权利、向社会公告公示闲置信息、报请市政府研究批准、下达《收回国有建设用地使用权决定书》的程序调查处置的规定，现场勘测是自然资源部门根据国有土地使用权批复、出让合同、勘测定界图等土地资料对受让人的土地现状进行现场勘测，履行闲置土地调查的工作职责，与申请人是否办理土地证没有关联，《现场勘测结果告知书》、《闲置土地认定书》的相关数据是与国有土地使用权批复、出让合同相对应的，处置程序是按照《闲置土地处置办法》规定的程序，合法合规。“第二，关于被申请人以“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满*年未动工开发”为由认定*********号宗地为闲置士地，该理由缺乏依据且与实际情况不符。”根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第**号）文件第三十条：“本办法中下列用语的含义：动工开发指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”的规定，对于是否动工开发的唯一认定标准应如上所述，而申请人提出的购买设备、可研报告、签订技术服务合同等项目前期筹备工作都不属于《闲置土地处置办法》作为认定动工开发的情形。

三、被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》适用依据正确，不予撤销。*********号宗地是****年*月*日经市政府批复文件批准，同年*月**日与原玉门市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，根据《闲置土地处置办法》第二条：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满*年未动工开发的国有建设用地。”及第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。”的规定，该宗地于****年*月**日就已经涉嫌闲置，并且在国家能源局《关于推进太阳能热发电示范项目建设有关事项的通知》的文件：“将首批示范项目建设期限可放宽至****年**月**日。”发布后，该企业仍未动工开发建设，时至****年**月我局开展闲置土地调查工作长达*年之久，该项目至今未开工建设，闲置原因是由企业自身原因造成，不属于《闲置土地处置办法》第八条因政府、政府有关部门原因造成的动工开发延迟而要协商处置的情形。

综上，从程序上审查，*********号宗地的闲置土地调查处置程序合法合规，认定事实清楚，因此对申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》不予撤销；该项目在约定期限内未动工开发，闲置原因是由企业自身原因造成，不能按《闲置土地处理办法》第八条、第十二条、第十三条相关规定，调整土地用途及规划条件。

经本机关审理查明：

****年*月**日，申请人与原玉门市国土资源局签署《国有建设土地使用权出让合同》，受让*********号宗地使用权，申请人已支付土地使用权出让价款人民币*,***,***元，未办理土地使用权证。

****年**月**日，被申请人向申请人邮件送达《闲置土地调查通知书》，告知申请人：*********号宗地存在国有建设用地使用权超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的情况，涉嫌构成闲置土地。

****年*月*日，被申请人向申请人微信送达《现场勘测通知书》，****年*月**日，被申请人向申请人送达《现场勘测结果告知书》，告知申请人*********号宗地勘测定界结果。

****年*月**日，玉门市供而未建及低效用地处置工作领导小组办公室作出《关于审定玉门未来能源有限公司等*家企业用地处置意见的请示》，****年*月**日，作出《玉门市供而未建及低效用地处置工作领导小组第三次工作会议纪要》。

****年*月**日，玉门市自然资源局作出《关于审定玉门未来能源有限公司等*家企业用地处置意见的请示》，****年*月*日，玉门市人民政府办公室作出《玉门市人民政府常务会议纪要》。

****年*月*日，被申请人向申请人微信送达《闲置土地认定书》，以“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满*年未动工开发”为由认定*********号宗地为闲置土地。

****年*月*日，被申请人向申请人邮寄送达《闲置土地处置听证权利告知书》，****年*月**日，被申请人在玉门市人民政府网站对申请人闲置土地情况进行公示。****年*月**日，被申请人向申请人微信送达《玉门市自然资源局关于玉门某公司东镇导热油槽式*万千瓦光热发电示范项目用地闲置处置听证会通知书》，****年*月**日，玉门市自然资源局举行玉门某公司闲置土地案听证会。

****年**月**日，玉门市供而未建及低效用地处置工作领导小组办公室作出《关于审定玉门未来能源有限公司等*家企业用地处置意见的请示》，****年**月**日，作出《玉门市供而未建及低效用地处置工作领导小组第五次工作会议纪要》。

****年**月**日，玉门市自然资源局作出《关于审定玉门未来能源有限公司等*家企业用地处置意见的请示》，****年**月*日，玉门市人民政府办公室作出《玉门市人民政府常务会议纪要》。

****年**月**日，被申请人作出《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回*********号宗地使用权，限申请人自收到本决定书之日起三十日内到被申请人处办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，逾期不履行的，被申请人将直接公告注销处理，并于****年**月**日向申请人邮寄送达。

以上事实有申请人申请材料、被申请人提交材料等证据予以证明。

本机关认为：

*.根据国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”之规定，被申请人具有闲置土地调查认定和处置的法定职权。

*.被申请人作出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，适用法律正确。

首先，被申请人将案涉宗地认定为闲置土地，认定事实清楚，适用法律准确。本案案涉*********号宗地于****年*月*日经市政府批复文件批准，同年*月**日申请人与原玉门市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据该合同第十六条之约定，合同项下宗地建设项目应当于****年*月**日之前开工。****年*月**日，被申请人对申请人公司位于玉门东镇光伏产业园涉嫌闲置土地调查的宗地进行了现场勘测，申请人公司委托代理人丁红庆参加现场勘测，勘测定界结果为：“经测量该宗地土地使用权出让面积******平方米，划拨面积*******.**平方米，构筑物面积为*.**平方米，开发建设面积占土地使用权总面积不足*／*。”依据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”之规定，被申请人认定上述宗地为闲置土地，认定事实清楚，适用法律正确。

其次，依据《闲置土地处置办法》第三十条“本办法中下列用语的含义：动工开发指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”之规定，申请人所提交的购买设备、可研报告、签订技术服务合同等项目前期筹备工作相关证据，不属于《闲置土地处置办法》所定义的动工开发之情形。

*.被申请人作出的《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》适用法律准确，程序合法。被申请人依据《闲置土地处置办法》第五条、第七条、第九条、第十一条、第十五条以及《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，经向申请人作出并送达《闲置土地调查通知书》《现场勘测通知书》《现场勘测结果告知书》《闲置土地认定书》及公示、听证等相关程序后，作出《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》并向申请人邮寄送达，适用法律准确，程序合法。

*、申请人请求责令被申请人按《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条相关规定，调整土地用途及规划条件，缺乏相关法律依据。依据《闲置土地处置办法》第八条之规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置”。但本案中并不存在政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，申请人所提出疫情、政策调整等因素，不符合《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条的适用条件。

*.申请人未办理土地使用权证不能成为阻却闲置土地认定和收回的合法事由。被申请人根据与申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》及合同约定的开工期限，依据《闲置土地处置办法》的有关规定开展闲置土地调查、认定、处置，闲置土地的认定和收回与申请人未办理土地使用权证不具有因果关系，申请人未办理土地使用权证不能成为阻却闲置土地认定和收回的合法事由。

综上，被申请人作出的《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。

本机关决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条“行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。”之规定，本机关决定维持被申请人作出的《玉门市自然资源局收回国有建设用地使用权决定书》。

对本决定不服，可以自本决定书送达之日起**日内，向金塔县人民法院提起行政诉讼。

二〇二五年三月十九日